Опубликован отчет о проведении мониторинга аукционов, проведенных в рамках Государственной стратегии противодействия эпидемии ВИЧ-инфекции. Мониторинг проводился общественной группой Министерства экономического развития РФ и тем примечателен: Минэкономразвития не может считаться подконтрольным МЗ РФ – значит, результаты имеют право называться независимыми. Подконтрольные МЗ РФ структуры этого очень не любят. Тем более что 93% средств потрачены не на работу с ключевыми группами.
Жаль, что мониторинг проводился всего в 19 регионах, но его организаторы сразу определились: эти регионы могут представлять все территории РФ, результаты репрезентативны и могут экстраполироваться на все республики, края и области. Мониторинг – не прокурорская проверка и результатом его проведения не должен быть арест территориальных министров, его заместителей и других вовлеченных в государственные закупки, органами прокуратуры. Хотя, как знать…

Всё течет – ничего не изменяется

Сравнительный анализ закупок, проведенных в 2017-2018г. показал, что общая структура государственных закупок услуг на профилактику распространения ВИЧ-инфекции осталась неизменной. Общая сумма, объявленных аукционов в субъектах РФ 134 952 269,65  рублей. Заключено 75 контрактов на общую сумму 112 266 989,59 рублей.

Судя по данным мониторинга, объемы выделенных для проведения аукционов средств в разных регионах отличались существенно: минимум (972 528) в Калининградской области, максимум (12 493 600,00) – в Ростовской области (Москва с выделенными 60 100 000 рублей – вне зачета).

	Калининградская область	Ростовская область
Численность населения	994 599	4 220 452
Выделено средств на 1 жителя (руб.)	0,97	2,9
Пораженность (на 100 тыс.)	5300	310
Заболеваемость (на 100 тыс.)	51	48

В отчете констатируется, что суммы, затраченные в регионах, в 2017-2018гг. были практически одинаковыми. Тем не менее, нельзя не обратить внимание на снижение объемов выделенных средств в среднем в 2 раза — в Томской, Московской, Кемеровской областях и Красноярском крае.

Государственные закупки как ловля блох?

Частично это связано с тем, что не во всех регионах аукционы были «сыграны» полностью. Спешка, как известно, нужна только при ловле блох. По данным отчета в большинстве регионов все аукционы были сыграны, государственные контракты заключены, за исключением Иркутской области (60%), Калининградской области (87%), Красноярского края (80%), Московской области и Москвы (по 50%), Оренбургской области (60%).

Снижение объемов выделенных средств в Томской (заболеваемость, пораженность) и Кемеровской областях (заболеваемость, пораженность) требует выяснения причин.

	Томская область	Кемеровская область
Численность населения	1 078 280	2 694 877
Выделено средств на 1 жителя (руб.)	1,6	0,4
Пораженность (на 100 тыс.)	825,7	1700,5
Заболеваемость (на 100 тыс.)	128	203

Количество аукционов, объявленных для сравнительно одинаковых сумм, в регионах отличалось и не обнаруживало связи с объемами выделенных средств. Так, например, для «освоения» около 6 млн. рублей в Волгоградской области было объявлено 3 аукциона, в Московской области – 2, в Республике Татарстан – 4,  а в Иркутской области и Красноярском крае – по 10 аукционов.

ВАЖНО! Происходит «дробление» выделенных средств в одних регионах или разработка «больших» контрактов – в других.

В первом случае, вероятно, распорядители финансовых средств стараются охватить как можно больше направлений работы (всего и всем понемногу), их не пугает неизбежное увеличение трудозатрат, связанных с подготовкой контрактной документации. Во втором случае, напротив, затраты на подготовку госконтрактов минимизируются, а реализация мероприятий предполагает наличие одного исполнителя с последующим привлечением субподрядчиков к реализации контракта.

Полагаю, что тезис авторов отчета о «привязке» проведения аукционов к Всемирному дню борьбы со СПИДом не корректен. Запаздывание с объявлением торгов связано с недостатками и барьерами, существующими в контрактной службе и дефектами законодательства. Эти дефекты оказывают сильное влияние на ритмичность профилактической работы и ее эффективность.

Денег на всех не хватит, потому что всех много, а денег – мало

И та, и другая тактика оправданы в связи с несовершенством контрактной системы и действующего законодательства. Заинтересованные организации (Центры СПИД) во многих регионах сталкиваются с проблемами отсутствия исполнителей (НКО) и невозможности реализовывать контракты своими силами (если эти силы есть).

Мои попытки убедить руководителей МЗ ПО выступить в качестве основного распорядителя средств, выделенных федеральными трансфертами, в свое время успехом не увенчались. В результате подготовленные сотрудники Центра СПИД не могли участвовать в профилактических мероприятиях и (в связи с отсутствием на территории работающих НКО) привлекать к реализации контрактов сторонние организации, не имеющие подготовленных кадров. Те, в свою очередь, могли привлекать к работе специалистов на договорных условиях. Затратность мероприятий увеличивалась, а и их качество страдало.

Возможно, это было связано со жлобской «руководящей» позицией «вы должны это делать в рамках своей зарплаты» (не должны!), а, может быть, с отсутствием желания и умения работать на результат.

Как показывают материалы отчета, в ряде регионов руководители здравоохранения оказались умнее: они минимизировали недостатки контрактного законодательства, взяв функции заказчиков на себя или делегировав их заинтересованным организациям и ведомствам.

Для получения результатов заказчик должен иметь желание не просто «попилить» и «освоить» средства, но и расширять партнерские связи, привлекать к работе НКО. Если этого не происходит, профилактическая работа сводится к ее имитации и привлечению к реализации госконтрактов организаций, не имеющих подготовленных кадров.

А если суммы небольшие? Средняя стоимость одного контракта, по данным отчета, отличалась существенно: от 129308 рублей в Калининградской области (8 аукционов и 7 контрактов) до 2 427 359 в Ростовской области (5 аукционов и 5 контрактов). В Иркутской области (10 аукционов и 6 контрактов) средняя стоимость контракта составила 134 724 руб., в Красноярском крае (10 – 8) – 340 385 рублей, в Оренбургской области (5 – 3) 421 878 рублей, Пермском крае (4 – 4) – 285 002 рубля, в Свердловской области (15 – 15) – 321867 рублей.

Если учесть, что реализация одного проекта для потребителей наркотиков и секс-работниц в Пензе в год стоила более 1 миллиона рублей, то выделенные суммы не оставляют никаких надежд на возможность серьезной работы с ключевыми группами населения на этих высоко пораженных ВИЧ территориях.

НКО против ИП – кто кого?

Из 86 аукционов участие и преференции субъектам малого предпринимательства и НКО были предусмотрены в 25 (29%). Из 75 заключенных контрактов с НКО были заключены 7 (9,3%) на сумму 10 704 373 рубля – в среднем по 1,5 млн. рублей на контракт. Это, конечно, «средняя температура по больнице».

Свыше 1млн. рублей стоили всего 3 контракта (2 в Татарстане, 1 – в С.-Петербурге), свыше 500 000 рублей – 4 контракта (1 – Красноярский край, 3 – С.-Петербург).

Количество контрактов, заключенных с НКО, уменьшилось. Вероятно, что это связано с давлением на опытные НКО, объявленные иностранными агентами и ликвидированными. Попытки заменить их роль «карманными» и созданными под деньги НКО носит имитационный характер с признаками коррупционных проявлений, не обеспечивает эффективного расходования средств.

В отчете отмечены также прецеденты проигрыша НКО в аукционах, предусматривающих проведение «прямой профилактики»,  частным предпринимателям, не имеющим ни кадров, ни опыта работы с целевыми аудиториями.

Нужно признать существование дефицита исполнителей государственных контрактов – в 71% аукционов заявку подавал только один участник.

ВСПОМНИМ: заказчик не может быть исполнителем, а СПИД-сервисные НКО во многих регионах прекратили работу или претерпевают ограничения, обусловленные полученным НКО статусом иностранного агента.

Это, конечно, эффективному использованию средств не способствует.

Где деньги, Зин? Потрачены на профилактику…

На изготовление рекламно-информационных материалов в 2018 году было потрачено 69% от общей суммы контрактов (в 2017г. – 43%), т.е. доля средств, выделяемых на сопровождение прямой профилактики, увеличивается, а на реальную, прямую профилактику – уменьшается.

Работа с ключевыми группами населения была декларирована в 11 контрактах из 75 (14,6%) на сумму 7,45 млн. рублей из 112 266 990 рублей (6,6%).

ВСПОМНИМ! Финансирование одного проекта в полумиллионном городе (Пенза), обеспечивающее сдерживание эпидемии в течение 15 лет, составляло около 1,2 млн. рублей.

Сами проекты, предполагавшие работу с ключевыми группами, ограничивались проведением биоповеденческих исследований, тестированием, информированием и в лучшем случае – предоставлением презервативов.

Аукцион, объявленный МЗ РФ, должен быть темой отдельного рассмотрения.

Выводы отчета оказались достаточно мягкими. Можно дополнительно отметить:

• Существующие процедуры госзакупок не могут обеспечивать проведение постоянной и ритмичной профилактической работы на территориях РФ – в связи с невозможностью проведения аукционных процедур в первые месяцы текущего года.
• В результате заказчики предпочитают для ускорения подготовки контрактной документации выбирать самый легкий путь – разработку и тиражирование информационных материалов.
• Система госзакупок ограничивает участие квалифицированных исполнителей в профилактических мероприятиях, поскольку они работают, преимущественно, в организации-заказчике.
• Дефицит исполнителей госконтрактов усугубляется закрытием СПИД-сервисных НКО, имеющих большой опыт работы с ключевыми группами населения и подготовленных сотрудников. Этот дефицит может быть частично компенсирован «карманными» НКО, но это заведомо приведет к имитации работы и снижению эффективности профилактических мероприятий.
• На качество исполнения государственных контрактов оказывает влияние невозможность предъявления требований к профессионализму исполнителей и низкий порог, предъявляемый к времени существования организации и ранее реализованным проектам. Это обстоятельство – отличная возможность для коррупционных проявлений.
• Система распределения средств «на профилактику ВИЧ-инфекции» не поддается логическому осмыслению (если подавляющая доля средств приходится на федеральные трансферты) – связи между выделенными суммами, количеством проживающих на территории ВИЧ-инфицированных и уровнем заболеваемости не прослеживается. Можно допустить, что администрации отдельных территорий выделяют дополнительные бюджетные средства на борьбу с ВИЧ-инфекцией, но тогда контроль за эффективностью их расходования должен быть особенно жестким.